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高培勇:特殊时期的特殊之举不能常态化,要警惕“后遗症”

时间:2020年06月15日来源:经济网-《经济》杂志 记者 张军红、搜狐记者 王德民 【字体:


    面对新冠疫情冲击,今年《政府工作报告》罕见未设置GDP增速目标,同时强调今年赤字率拟按3.6%以上安排,发行1万亿元抗疫特别国债。这是我国财政赤字率首次突破3%,也是第三次发行特别国债。
  
    对此,中国社科院副院长、学部委员高培勇表示,突如其来的疫情冲击和日常的周期性波动、长期的结构性矛盾叠加在一起,对中国经济造成的冲击和影响是“前所未有”的,这些举措都是特殊时期的特殊之举,而非常态。他倾向于用“挤牙膏”来表达当下关于提高赤字率、发行特别国债的应有思维。“一个‘挤’字,恰到好处地刻画了我们对这些问题的高度敬畏,不是不要提高、不要发行,而是要保持警醒,按照‘不得已’的最低需要额加以安排,需要多少,安排多少,有什么问题,解决什么问题。”他强调,对财政赤字的增加要精算,不能大而化之,更不能拍脑袋,只顾当下,不管长远,为解决短期问题而留下“后遗症”。

    提高赤字率是为生存,而非发展
  
    《经济》:今年两会明确提出,一般公共预算赤字率由去年的2.8%升至今年的3.6%。如何理解当前的经济形势和目前已出台的一系列政策?面对疫情严重的冲击,今年赤字率提高到3.6%足够吗?
  
    高培勇:党中央对当下的宏观经济形势用了“前所未有”一词,而不是像以往以“严峻”或“严峻复杂”的习惯性词语加以描述。之所以用“前所未有”,当然意在强调经济形势的严峻程度是我们从未经历过的,远大于以往。但除此之外,还有另外一层意思,就是疫情冲击叠加了以往的周期性波动和结构性矛盾。
  
    在此之前,每当我们评估经济形势的时候,通常的观察视角就是周期性波动,或者周期性波动加结构性矛盾。这一次突如其来的疫情冲击和日常的周期性波动、长期的结构性矛盾叠加在一起,其形成的冲击和影响是“前所未有”的。
  
    目前我国面临的困难和挑战具有不同的性质,需要区分开来。
  
    第一,对冲突如其来的疫情冲击,我们的政策取向应是“救助”和“纾困”,目的是让企业能够“活下来”,而非助其发展。这显然与刺激政策的指向和机理并不相同。这次《政府工作报告》所提的提高财政赤字率、发行1万亿元特别国债就是用于抗疫目的的。
  
    第二,除了应对疫情冲击外,宏观调控也有逆周期调节和推动结构性调整方面的考虑。对冲长期性结构性矛盾冲击,我们的政策取向应是“供给侧结构性改革”。供给侧结构性改革是对需求管理的颠覆性调整和方向性改变,其指向和机理显然也与根植于需求管理的刺激政策大不相同。对于属于逆周期调节和经济结构调整的宏观经济政策的安排,走的是另外一条路子,《政府工作报告》安排今年新增地方专项债3.6万亿,就是用于这个目的。
  
    第三,在经济规模收缩的背景下,一季度GDP增速同比负增长6.8%,财政收入自然会下降,财政支出也会自然增长,这既不属于疫情下纾困和救助的目的,也不属于结构性调整的问题,而是属于财政自身收支平衡的需要。怎么解决?《政府工作报告》提出,要调用其他地方的资金,另外动用长期积压的结余资金,同时压缩政府的非刚性非急需支出,特别是中央本级支出安排负增长,其中非急需非刚性支出压减50%以上。
  
    面对疫情冲击所带来的各种影响,要按照性质分类,分别施策。不能一锅煮,一勺烩。疫情之下财政政策的安排,实际上考虑到了包括了以上三方面因素的影响。必须看到,面对突如其来的疫情冲击、日常性周期性波动和长期性结构性矛盾相叠加的经济形势,没有包治百病的“万应良药”,不能也不应仅用一种取向或性质的宏观政策。就目前的情况而言,为了对冲疫情的冲击,盯在救助和纾困的目标下,3.6%的赤字率是一个适当的安排。
  
    《政府工作报告》中,对于赤字率的表述也留有一定的空间,用的是“一般公共预算赤字率拟按3.6%以上安排”,言下之意是,未来几个月的不确定性还很大,除非万不得已,3.6%就是赤字率的最高限,1万亿特别国债也是最高限,但如果发生了预料不到的冲击,赤字率还会有进一步调整的可能。
  
    《经济》:疫情结束之后,财政赤字率突破3%是否应该成为常态?
  
    高培勇:对于3%的财政赤字率,我曾经在多个场合表达过,它并非教条,也非严谨意义上的“警戒线”。问题在于,在我国,3%的财政赤字率早已演化为人们对于经济形势和政策走向判断的一个心理防线。从稳预期的意义上讲,除非万不得已,不宜脱出这一沿袭多年的约束。
  
    面对前所未有的疫情冲击、周期性波动和结构性矛盾相叠加的经济形势,相应提高今年财政赤字率显然是必要的,也是必须的。但在疫情结束之后,还得要将3%的财政赤字率作为警戒线。《政府工作报告》指出,今年赤字率拟按3.6%以上安排,是特殊时期的特殊举措。事实上,正是突如其来的疫情冲击了我们在疫情之前的宏观政策部署,从而需要作适当调整。应时刻牢记,提高赤字率到3%以上是基于“前所未有”的冲击而“不得已”采取的举措,而非常态之举。
  
    在疫情冲击之下,我们遇到前所未有的困难和挑战,必须在特殊时期行使特殊举措。《政府工作报告》规定3.6%的财政赤字率后,市场的反应是什么?大家是否有不够解渴的感觉?我想强调的是,不要把所有矛盾和问题的化解都归结于赤字的提升。这次将财政赤字率提到3%以上,是为了对冲疫情的冲击,解决的是救助和纾困问题,即生存问题,而不是发展问题,是雪中送炭,而不是锦上添花。
  
    我倾向于用“挤牙膏”一词来表述当下关于提高赤字率的应有思维。一个“挤”字,恰到好处地刻画了我们对诸如提高赤字率、发行特别国债之类问题的高度敬畏态度。不是不要提高、不要发行,而是要保持警醒,按照“不得已”的最低需要额加以安排,需要多少、安排多少;有什么问题,解决什么问题。总之,对财政赤字的增加要“精算”,不能大而化之,更不能拍脑袋,也不能只顾当下,不管长远,为解决短期问题而留下“后遗症”。
我还要特别强调一下对于财政赤字的“定性”:它是实现财政收支平衡所付出的“成本”,也是宏观政策操作所付出的“代价”。以成本或代价定性财政赤字非常重要,这不仅有助于我们时刻保持对财政赤字的敬畏之心,也有助于为实现国家长治久安而守护好财政安全。

    特殊时期的特殊举措不能常态化
  
    《经济》:今年发行的1万亿特别国债将建立特殊转移支付机制,资金全部转给地方,直达市县基层。如何理解这种“直通车”式的安排?
  
    高培勇:提高财政赤字率是特殊时期的特殊之举,特别国债就更是特殊时期的特殊之举了。如果没有疫情发生,我们不会发行特别国债。恰当理解好“抗疫”和“特别”两个关键词并将两者对接起来,是把握这项国债用途的关键所在。
  
    之所以称之为“特别”,是因为它不是寻常意义上的用于弥补财政收支差额而发行的国债,而是基于对冲疫情冲击这一特别目的而发行的国债。这就意味着,这项国债不能用之于弥补正常的财政收支差额,也不宜用于对冲周期性波动和结构性矛盾的影响。
  
    在特殊国债的“特殊”两字前面,又加了“抗疫”两个字,表明这笔钱是专门用于对冲疫情冲击的。抗疫特别国债是解决生存问题并非发展问题,发展问题是在宏观调控的中解决的。1万亿元特别国债是用于“六保”,特别是其中的“三保”——保就业、保基本民生、保市场主体(企业)。

    怎么才能确保这笔钱用于“六保”?必须得有特殊安排,建立一条专门渠道保证资金直达基层,直接惠企惠民。更重要的是,要确保这笔资金不能与其他财政资金相混同,须同对冲疫情冲击的操作绑在一起,只能用于与对冲疫情操作有关的支出,而不能用于其他方面。
  
    《经济》:去年我国共计减税降费2.3万亿元,虽然今年财政整体上面临减收增支压力,但我国依旧预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。其中有何深意?
  
    高培勇:2019年的减税降费和以往是不一样的。以往的减税降费大都是政策性的,而2019年是制度性的。
  
    政策性减税降费往往是有期限的,是短期的税费减免,而去年的减税降费直接更改了增值税制,是制度性减税。制度性减税是长期、无期限的,是稳定的。因此,2019年的减税降费效应自然会扩展到2020年,而且除非再改税法,今后这个税制将会继续实行下去。不管存在多大财政困难,只要市场体量不变,减税规模自然会扩大。
  
    具体而言,我们从去年4月1日开始下调增值税税率,1-3月期间仍按原税率征收;去年5月1日开始下调社保费费率,1-4月间仍按原费率征收,今年会多出来3-4个月的减免期,形成所谓“翘尾”,又会新增减税降费5000亿元,所以今年的减税降费规模将达到2.5万亿元以上。这与财政困难没有关系。
  
    《经济》:财政和货币政策应如何协调发力?
  
    高培勇:财政至少有两个方面的操作和货币政策有直接关系。除了财政自身的平衡外,不管是宏观调控方面的需求,还是基于救助和纾困目的而对冲疫情冲击的需求,都和货币政策有直接的关联。
  
    这种关联是在分工合作的基础上产生的。假定救助和纾困的需求量是4万亿,如果财政能够担负2万亿,那么另外2万亿应该是由货币政策来承担的。事实上,在整个宏观调控的任务中,财政不可能包打天下,必须需要财政、货币两个肩膀同时担,是一种互相配合的关系。
  
     当然,货币政策和财政政策间存在作用的交叉点,这个交叉点主要体现在公开市场业务上。央行可以在二级市场上购买国债,但这不是为了弥补财政赤字,而是基于调控货币供给量的目标。
  
    《经济》:当前有哪些财政底线是我们必须要坚守的?
  
    高培勇:基本着眼点在于,特殊时期的特殊举措不能常态化,或者说,特殊时期的特殊举措不可延伸至非特殊年份。因而,不留或少留“后遗症”非常重要。应当盯住可能的“后遗症”,至少划出四条不能逾越的“底线”:第一,作为特殊举措的财政支出扩张效应应限定于疫情之下,不能因此而垫高未来年度的财政支出基数;第二,作为特殊举措的抗疫目标应同实施逆周期调节的政策目标区别开来,不能因此而冲淡供给侧结构性改革主线;第三,作为特殊举措所带来的债息支出增加应降至最低限度,不能因此而抬高宏观税负水平、颠覆来之不易的减税降费成果;第四,作为特殊举措所牵动的财政金融风险问题应放在突出位置,不能因此而放松对财政金融风险的防范。
  
    《经济》:在疫情期间,推进供给侧结构性改革的着力点有哪些?
  
    高培勇:概括起来讲,就是在追求总量效应的同时,注重结构效应,甚至将结构效应放在总量效应之前。比如,扩大基建投资时,要注意补短板,要注意强弱项。我们追求的不仅是量,同时还有质。再如,减税降费不是简单地追求减了多少、降了多少,而是着重于保企业、保就业等一些特殊项目。包括财政赤字率提高0.8个百分点,1万亿特别国债的发行通过直通车的渠道下到基层和企业,目的也在于此。
  
    和以往不一样,以往经济运行中的主要矛盾是总量问题,矛盾的主要方面在需求侧,而今天是在注意需求总量的同时更加关注结构问题,因为高质量发展阶段的主要矛盾是结构问题,矛盾的主要方面在供给侧,即重大结构性失衡导致的经济循环不畅。
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